深度解讀 | 構建節水型社會建設新格局——《“十四五”節水型社會建設規劃》政策
[ 來源:潤興消毒藥業  時間:2021-11-19  閱讀:578次 ]

近日,國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、農業農村部等部委聯合印發《“十四五”節水型社會建設規劃》(發改環資〔2021〕1516號,以下簡稱《規劃》)。


在總結“十三五”節水成效、分析存在問題和研判形勢要求基礎上,提出了我國節水型社會建設的總體要求、主要任務、重點領域和保障措施,是“十四五”時期我國節水型社會建設的重要依據。


一、開展節水工作意義重大

節水是高質量發展的現實要求。
水是保障農業發展、工業生產、城鎮建設、居民生活的重要生產力要素。隨著工業化和城市化快速發展,我國水資源環境約束問題突出,轉變高耗水生產方式、生活方式勢在必行。

目前,我國水資源利用效率仍然不高,與高質量發展的要求仍有差距。大力推進水資源集約節約利用是淘汰高耗水高污染生產方式和落后產能,倒逼產業綠色低碳轉型升級、經濟提質增效,實現經濟社會發展與人口、資源、環境良性循環的必然要求。

節水是保障水安全的重要舉措。水安全是關系國家永續發展和長治久安的大事。當前,我國水安全形勢嚴峻,新老問題疊加,水資源短缺、水生態損害、水環境污染等問題在不同時空時有顯現?!爸螄戎嗡?,節約用水是治水的關鍵所在,也是解決錯綜復雜的水安全問題的前提。通過節水抑制不合理用水需求,可以從總量上減少水資源消耗;通過節水提升用水效率,可以控制水資源開發利用強度;通過節水可以減少工業和城鎮廢污水排放,減少水處理的能源消耗;通過節水可以減輕水生態、水環境損害,保障我國水安全,以水資源可持續利用支撐經濟社會高質量發展、可持續發展。

節水是生態文明建設的應有之義。人與自然和諧共生是生態文明的鮮明特征,也是社會主義現代化強國的重要標志?!爸鹚印狈从沉怂畬θ祟惿婧桶l展的極端重要性,人水和諧是人類社會的不懈追求。

《荀子·天論》中提出:“強本節用,則天不能貧;本荒而用侈,則天不能使之富?!惫澦且环N生活方式,更是一種人生態度、價值取向和價值觀念。節水涉及農業、工業、服務業等領域,涵蓋企事業單位、家庭、個人等主體;用水效率、節水習慣是一個地區、單位和個人文明程度的體現。

必須從建設生態文明的戰略高度認識節水的重要性,牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念,將節約用水貫穿于經濟社會發展全過程各領域,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針,推動工農業生產和城鎮建設節水增效,擴大生態用水空間,拓展非常規水源利用,加快形成節水型生產和生活方式,為實現人與自然和諧共生提供有力支撐。

二、突出重點,
不斷提高水資源利用效率

圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”等方面,《規劃》部署了節水型社會建設的主要任務;確立了農業農村、工業、城鎮、非常規水源利用等重點領域,構成“十四五”期間節約型社會的工作重點。

節水型社會建設,尤其需要加強能力建設。《規劃》從提升節水意識、強化剛性約束、補齊設施短板、強化科技支撐、健全市場機制等方面進行部署,特別強調了節水型城市建設、嚴格全過程監管、實施城鎮供水管網漏損治理工程、建設非常規水源利用設施等方面進行了系統安排,以提升節水型社會建設的能力。

發揮市場機制在節水型社會建設中的作用十分重要。《規劃》從完善水資源定價、開展第三方節水服務等方面提出了具體要求。價格是資源配置的關鍵要素,也是市場機制能否得到充分發揮的甄別依據。

《規劃》不僅提出了水資源定價機制的一般原則,還對農業用水、居民生活用水、再生水和海水淡化水的價格形成提出了具體要求。這些制度安排,對節約用水、提高水資源利用效率、建設節水型社會是十分必要。

在重點領域,《規劃》提出“十四五”期間,全國新增高效節水灌溉面積0.6億畝,創建200個節水型灌區,并明確了農業農村節水重點工程。工業節水減污目標是,到2025年,遴選火電、鋼鐵、石化化工、有色、造紙、印染、食品等行業水效領跑者50家,缺水地區重點高耗水行業用水效率達到國際先進水平。

實施國家高新技術產業開發區廢水近零排放試點工程?!兑巹潯诽岢?,持續創建國家節水型城市,完善和提升節水型城市評價標準,缺水城市應達到國家節水型城市標準要求;全國非常規水源利用量超過170億立方米;全國地級及以上缺水城市再生水利用率超過25%。

《規劃》提出的“十四五”時期目標是,到2025年,通過主要任務、重點領域重點工程的實施,實現用水總量控制在6400億立方米以內,萬元國內生產總值用水量比2020年下降16%左右,萬元工業增加值用水量比2020年下降16.0%,農田灌溉水有效利用系數提高到0.58,城市公共供水管網漏損率控制在9%以內,基本補齊節水設施短板和監管能力弱項,水資源利用效率和效益大幅提高。

三、下一步推進
節水型社會建設的工作考慮

一是尊重水資源時空變化規律,既突出重點也與時俱進。根據聯合國氣候變化專門委員會(IPCC)的最新研究,氣候變化加劇了水汽循環,帶來部分地區更強的降雨和洪水,而許多地區則出現更嚴重的干旱?!兑巹潯访鎸π滦蝿菪乱?,研究部署新任務新重點,推動形成節水新局面。

在《規劃》落實上,要以灌區現代化改造、推廣節水灌溉為重點抓農業節水增效,以激勵企業節水改造、提高水重復利用率為重點推動工業節水減污,以降低管網漏損為重點促進城鎮節水降損,以地下水超采區壓采、加強非常規水源開發利用為重點推動典型地區節水開源。

二是尊重水資源價值規律,政府和市場兩手發力。由于供水工程的公益性以及水資源的可更新性疊加,節水工作的推進必須發揮政府調控作用和市場配置資源的基礎性作用。

政府要為市場基礎性作用的發揮創造條件,節水的目標應當是開發利用量不超過水資源的更新量。為此,要推動節約用水條例立法,持續健全節水制度,以強化節水指標約束為重點落實總量強度雙控,全面建成用水定額體系,發揮節水制度和科技的重要支點和杠桿作用,加大水價改革力度,支持節水產業發展,動員全社會參與節水建設。

三是兼顧監督管理和習慣養成。自我國推動節水工作以來,已經形成了一系列的法規、標準、技術等管理工具。

要進一步完善節水制度,加強制度執行力度,通過開展節水行動情況的督導檢查,完善總量強度雙控辦法,完善目標責任制和考核機制,落實節水評價制度,運用現代化技術手段加強用水大戶監控,依法保障公眾參與節水監督。

要創新方式方法,組織開展全國節約用水知識大賽、節水論壇和科普宣傳節水知識和方法,激發公眾節水內生動力,增強全社會節水意識,喚起全社會力量節約用水,久久為功,形成節水型生產生活方式。

四、新時期
水安全形勢要求全社會節水

黨的十八大以來,各地區各部門深入貫徹習近平生態文明思想,著力解決水資源環境約束突出問題,節水工作取得積極成效。我國以世界6%的水資源量,支撐和保障了世界20%的人口和17%的經濟總量。與2015年相比,萬元國內生產總值用水量下降28.0%,萬元工業增加值用水量下降39.6%,農田灌溉水有效利用系數達到0.565,城市公共供水管網漏損率10%左右,在用水總量基本不增加的情況下支撐了國民經濟約6%的增長。

但是,水資源嚴重短缺依然是我國基本水情,是經濟社會發展的重要瓶頸制約。部分地區用水粗放、水資源過度開發,對經濟規律、自然規律、生態規律認識不夠、把握失當。由于沒有認識到水資源、水生態、水環境的有限承載力,加之氣候變化影響加劇,水資源供求處于緊平衡狀態,區域性、結構性和水質性矛盾凸顯,當前及今后一個時期水安全保障形勢嚴峻。

因此,推進節水型社會建設、促進全社會節水,是緩解水資源供需矛盾的必然選擇,是實現經濟社會可持續發展、高質量發展的必然要求。

五、《規劃》
為系統治水提供重要依據


一是堅持和落實節水優先方針。民生為上,治水為要。治水要良治,良治的內涵之一是要用系統思維統籌水的全過程治理,分清主次,當前的關鍵環節是節水,從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置。

《規劃》圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五個方面部署開展節水型社會建設重點任務。引導廣大群眾增強節約保護水資源的思想認識和行動自覺。強化政府監管,壓實目標責任,嚴格考核管理。推進節水基礎設施建設補短板。強化科技支撐,健全法規標準,完善市場機制。

二是堅持人口經濟與資源環境相均衡。“有多少湯泡多少饃”,新時期經濟社會建設要做到以水定需、量水而行、因水制宜,用強有力的約束提高發展質量和效益?!兑巹潯窂娬{,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,合理規劃人口、城市和產業發展。

落實水資源消耗總量和強度雙控,推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。健全約束指標體系,嚴格全過程監管。同時,聚焦農業農村、工業、城鎮、非常規水源利用等重點領域,全面推進節水型社會建設。

三是堅持政府作用和市場機制兩手協同發力。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,要善用價,善用稅,讓價格杠桿和稅收杠桿調節供需求,倒逼節水效果提升?!兑巹潯诽岢?,建立健全反映水資源稀缺程度和供水成本,有利于促進節約用水、產業結構調整和生態補償的水價形成機制。

深入推進農業水價綜合改革,完善居民生活用水階梯水價制度,放開再生水、海水淡化水政府定價??偨Y水資源稅改革試點經驗,適時推開水資源稅改革試點。依法落實節約用水、非常規水源利用等方面稅收等優惠政策。

六、《規劃》
為高質量發展提供有力支撐


一是堅定走節水降碳綠色發展道路。“十四五”時期,我國生態文明建設以降碳為重點戰略方向,應牢固樹立“節水即降碳”“節水即治污”理念,推動減污降碳協同增效,促進經濟社會發展綠色轉型?!兑巹潯分赋?,全面提升用水效率,推進節水型城市建設,實施高耗水服務業節水;推行工業節水減污,開展節水型工業園區建設;推廣農業節水灌溉,促進畜牧漁業節水,推動農村生活節水。

二是全面推進水資源循環利用。提高水安全保障能力,要構建常規水與非常規水互補的供水格局,大力推進污水資源化利用,減少新鮮水取用量,因地制宜推動海水、雨水等利用?!兑巹潯诽岢?,將再生水、海水及淡化海水、雨水、微咸水、礦井水等非常規水源納入水資源統一配置,逐年擴大利用規模和比例。在城鎮、工業、農業農村領域持續推進優水優用、循環利用和梯級利用,打通制約水循環的“堵點”。缺水地區嚴格控制具備使用非常規水源條件但未有效利用的高耗水行業項目新增取水許可。到2025年,全國非常規水源利用量超過170億立方米。

三是多措并舉凝聚合力推動多元共治。《規劃》提出,按照中央部署、省級統籌、市縣負責原則,推動規劃實施。完善節約用水法律和標準體系。強化財政投入保障,鼓勵地方構建多元化投入保障機制。將節水納入經濟社會發展綜合評價體系和政績考核,加強對各責任部門的督促檢查,嚴格責任追究。完善公眾參與機制,充分發揮輿論監管、社會監督和行業自律作用,推動節水多元共治。

“十四五”時期是促進水資源節約集約利用、全面推進節水型社會建設的重要機遇期。各地區各部門應堅持正確政績觀,牢固樹立大局意識,準確把握保護和發展關系,統籌發展和安全,形成工作合力,堅決把節水型社會建設重點任務落實到位。要精打細算用好水資源,從嚴從細管好水資源,全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態明顯改善的集約節約發展之路。

七、堅持問題
向,系統部署五大任務

《規劃》圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”部署了五項重點任務,細分為十四項子任務,體現出清晰的問題導向。

一是提升節水意識——加大宣傳教育,引導廣大群眾增強節約保護水資源的思想認識和行動自覺。將推進節水載體建設單獨列為一項任務,提出“到2025年,北方60%以上、南方40%以上縣(區)級行政區達到節水型社會標準”,進一步強化標桿引領帶動作用。

二是強化剛性約束——堅持以水定需,健全強制性標準和雙控指標體系,嚴格全過程監管,“軟硬兼施”形成合力。

三是補齊設施短板——推進農業節水設施建設,與高標準農田建設同步開展;實施城鎮供水管網漏損治理工程,所有城市公共供水管網漏損率達到一級標準;建設非常規水源利用設施,城鎮持續推進污水資源化利用,不同地區因地制宜推動非常規水資源利用;配齊計量監測設施,推動農業農村、城鎮、工業領域用水計量全覆蓋。

四是強化科技支撐——既從突破核心技術瓶頸角度加強重大技術研發,又加強推廣適用技術促進科技成果應用,從上而下推動節水產業發展。最后是健全市場機制——完善水價機制,推廣第三方節水服務,從水價、水權等多角度提升市場在節水中的決定性作用。聚焦這些重點任務,能夠更快地補短板強弱項,持續推進節水型社會建設。

八、堅持分類
施策,聚焦工程抓好落實

農業農村、工業、城鎮和非常規水資源利用是節水型社會建設的重點領域,《規劃》針對不同領域和用水主體的特點和需求,緊密結合國家重大戰略并銜接最新政策,分級分類提出主要任務和重點工程,既全面覆蓋又有側重地指導開展節水工作。

在農業農村節水領域,《規劃》強調四大主要舉措,一是堅持以水定地,因水因地制宜優化農作物種植結構,以水資源安全支撐糧食安全;二是推廣節水灌溉,與高標準農田建設同步推進,提出“‘十四五’期間,全國新增高效節水灌溉面積6000萬畝,創建200個節水型灌區”;三是促進畜牧漁業節水,強調發展節水漁業,積極推廣水產養殖節水減排新技術;四是推進農村生活節水,鼓勵農村污水就地就近處理回用。配套工程從重點區域角度出發,如大型灌區改造工程強調在黃河流域重點推進上游甘肅干流提灌區和寧蒙引黃灌區、中游汾渭灌區、下游引黃灌區節水改造,節水灌溉工程強調以糧食主產區、生態環境脆弱區、水資源開發過度區等為重點。

在工業節水領域,《規劃》從優化產業結構的角度強調以水定產,特別點出黃河流域要嚴格準入;從企業自身角度強調推進節水減污,創建重點高耗水行業標桿發揮帶動作用;從園區角度強調建設節水型工業園區,結合園區循環化改造工作,推動企業間串聯用水、梯級用水。重點工程響應《關于推進污水資源化利用的指導意見》,推進工業企業廢水循環利用工程和廢水近零排放試點工程,強調在長三角地區遴選國家高新區率先示范。

在城鎮節水領域,《規劃》強調三大主要措施,一是以水定城,在黃河流域、西北缺水地區嚴控水面景觀用水;二是提升城市節水工作系統性,從供水管網、公共機構、園林綠化、節水器具等方面協同發力;三是加強高耗水服務業節水,嚴控定額管理和鼓勵非常規水利用雙管齊下,與《國家節水行動方案》緊密銜接,推進供水管網漏損改造和公共機構節水示范等重點工程。

在非常規水資源利用領域,《規劃》堅持將非常規水源納入水資源統一配置,不同地區根據資源稟賦推進非常規水資源利用,持續推進污水資源化利用,加強雨水集蓄利用,擴大海水利用規模。結合最新出臺政策,推進污水資源化利用工程和海水淡化利用工程,在西北、華北、東北和黃河流域實施礦井水利用工程。

九、強化保障
措施,三方協同共前進

有效的運行機制是建設節水型社會的關鍵。為進一步健全“政府推動、市場調節和公眾參與”的節水運行機制,《規劃》針對加強組織協調、健全法規標準、完善投入機制、推進水資源稅改革、強化監督考核等方面提出措施,以保障節水型社會建設工作的順利推進。

政府層面,《規劃》提出要部門協作形成合力,從分割管理轉向對水資源的統一管理;要完善節水法律體系、標準體系和認證體系,使政府推動有法可依、有徑可施;要推進水資源稅改革,適時推開水資源稅改革試點,完善水資源稅制度;要強化監督考核,壓實工作責任,確保由上而下層層落實。市場層面,《規劃》提出要建立多元投入機制,完善節水獎勵機制,充分發揮政府財政補貼和社會資本的作用,促進水資源配置市場化。

公眾層面,《規劃》提出要完善公開透明的公眾參與機制,在節水的各個環節引入民主管理和廣泛參與,構建多元共治格局。以上措施為建立三方有機結合的節水治理結構提供有力保障。

十、下一步工作建議

《規劃》實施要緊抓三個關鍵點。

一是要抓住水價改革窗口期。鼓勵地方政府先行先試開展水價改革,建立健全反映水資源稀缺程度和供水成本的價格體系,形成和經濟社會、居民收入相適配的調價機制,對不同主體實施差異化水價,真正激發節水內生動力,使水資源浪費問題從根本上杜絕。

二是要強化重點工程的落地實施。工程項目是完成任務和實現目標的重要抓手,在規劃推進過程中,要加強農業農村節水、工業節水減污、城鎮節水降損等重點工程的實施,將規劃真正落到實處。

三是進一步落實資金來源和籌措渠道。

《規劃》內容涵蓋面廣、工程量大、措施具體,預計需要大量的資金投入。要加強資金保障,特別是在強化多元化的財政資金投入保障的同時,拓寬融資渠道,引導社會資本積極參與節水型項目建設運營,鼓勵符合條件的企業采用綠色債券等方式融資。


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